Pred nekoliko dana, trideset i četiri ugledne osobe iz europskog javnog života potpisale su Manifest za Europsku uniju u uvjetima novog hladnog rata. Potpisnici su bivši premijeri, ministri, članovi komisije i visoki europski dužnosnici (Prodi, Buti, Monti, Juncker, Almunia, Amato, Moscovitzi, Van Rompuy), bivši vodeći bankari (Profumo), niska velikih imena u području ekonomike i ekonomske politike (Pissarides, Eichengreen, Corsetti, Blanchard, Portes, Tabellini), te brojni drugi koji jednako zaslužuju spomen, ali prostora za spomen je malo. Njihova poruka glasi da uzavrelo, pa i ratno, okružje u post-pandemijskom svijetu zahtijeva povratak Europe kao trećeg velikog aktera na povijesnu pozornicu, uz Kinu i SAD. Ako Europska unija ne ojača i ne preuzme tu ulogu riskira marginalizaciju, nesigurnost i nestabilnost. A put u jačanje EU je put kroz "postupnu i pragmatičnu" federalizaciju.
Spadam među skeptike spram eurofederalističkih ideja. Na razini Unije ne vidim mogućnost pomirenja federalnog uređenja s nacionalnim demokracijama. No, nisam dovoljno skeptičan prema europskim integracijama da bih svaki federalistički prijedlog apriori odbio razmatrati kao ludost i put u propast. Naprotiv, brojne aktualne integracije smatram korisnima. Većinu sam i zagovarao (članstvo Hrvatske u EU, Schengenu i europodručju). Zagovarat ću i daljnje integracije ako shvatim da su dobre za nas i našu budućnost u EU. Moj skepticizam spram eurofederalizma rukovođen je isključivo strahom da se EU ne pretvori u veliki birokratski vašar s deficitom demokratskog nadzora, što bi tek bio siguran put u veliko slabljenje Europske unije.
S obzirom na takvo polazište, možda vas osvrt u nastavku neće interesirati (jer je pisan "aktivistički" – tako da iza svakog paragrafa Manifesta slijedi moj komentar odnosno kritika). Ako vas takav stil smeta, možete koristiti sljedeću poveznicu da pročitate Manifest u miru i bez mojih intervencija:
https://cepr.org/voxeu/columns/european-union-time-new-cold-war-manifesto
Ako vas moji komentari ipak zanimaju, izvolite u nastavku, dio po dio Manifesta s komentarima upisanima ispod:
The long-lasting war in Ukraine and the deepening of the conflict between the US and China are the defining moments of our time. A new world order is in the making and, if the EU remains a half-baked construction, it will not play a role in shaping it. The US and China are economic and political areas, the EU is not. A third global actor would make the international system more stable. The EU should strive to give multilateralism a new chance and avoid a pure logic of power in international relations which would make everyone worse off.
Zanimljivo je da autori i potpisnici Manisfesta razloge za federalizaciju ne pronalaze unutar EU, već polaze od geopolitičkih promjena kao poticaja za novi ustroj EU. Korištenje vanjskog argumenta bez osvrtanja na unutarnju stvarnost Europske unije je samo po sebi problematično. No i samo polazište od vanjskog motiva je neuobičajeno neprecizno. Naime, EU u ekonomskom smislu ima više sličnosti sa SAD-om i Kinom (monetarna i bankovna unija, jedinstveno tržište) nego razlika (SAD i Kina su fiskalne unije, a EU ima natruhe zajedničke fiskalne politike). Nedostatak zajedničkih fiskalnih instrumenata posljedica je toga što EU nije federacija ili jedinstvena država: to i jest glavna razlika u odnosu na SAD i Kinu. No to ne znači da EU nije političko područje. Naprotiv, EU je područje s vlastitim političkim pravilima koja su evoluirala kroz povijest, ali je evolucija bila sporija nego što su to federalisti priželjkivali. Ali, za to postoje dobri razlozi o kojima će biti više riječi dalje u tekstu. Zasad zabilježimo da ta i takva europska politička pravila već omogućuju zajedničke fiskalne instrumente. Oni se ne mogu usporediti s fiskalnim instrumentima Kine ili SAD-a, no nisu ni trivijalni. Na primjer, kapacitet Mehanizma za oporavak i otpornost u trenutku pokretanja iznosio je oko 5% BDP-a EU. Ono što federaliste najviše smeta (a vidi se iz teksta na kraju Manifesta) je to što su zajednički fiskalni instrumenti većinom nastajali prema članku 122. Europskog ugovora koji omogućuje intervencije na temelju dogovora članica u izvanrednim situacijama. Nisu primarno nastajali kao trajne institucije prema zakonima izglasanima u Europskom parlamentu. No, institucionalna evolucija kroz krize je nešto što nije samo europska posebnost: u krizama su promjene lakše, čak i ako su (ili baš zbogo toga što su) iznuđene.
Drugo, točno je da će sukob SAD-a i Kine obilježiti konfliktni post-pandemijski svijet, no nije jasno kako bi čak i ojačana EU mogla u taj svijet unijeti princip multilateralizma koji bi omogućio "izbjegavanje čiste logike moći" koju autori Manifesta implicitno (i razmjerno) pripisuju SAD-u i Kini. Historijski je nezahvalno (s obzirom na povijesnu ulogu SAD-a u očuvanju liberalne demokracije u Europi nakon 1944. godine) polaziti od načela ekvidistance spram SAD-a i Kine radi afirmacije nejasnog koncepta multilateralizma u međunarodnim odnosima nasuprot logike moći koju nose te dvije globalne sile. Umjesto ekvidistance trebalo je istaknuti problem jačanja diktatura i totalitarnih tendencija širom svijeta, čemu se samo SAD i EU sa svojom slobodarskom tradicijom mogu zajedno suprotstaviti.
Moguće je da je ovaj naizgled mali propust na početku Manifesta dijelom nastao kao plod straha nakon Trumpove afirmacije američkog izolacionizma, protekcionizma i tendencijskog povlačenja SAD-a iz uloge "svjetskog policajca" (Pax Americana). Europa je nemoćna pred američkim unutarnjim političkim promjenama; ona ne zna kako na njih utjecati, kako reagirati, i uzima ih kao zadane (slično je i s monetarnom politikom). No, čak i nakon uvažavanja tog dijela američke odgovornosti za idejna lutanja u području međunarodne politike i gospodarstva u Europi nakon Brexita i Trumpa, ostaje dojam da je Manifest na samom početku nedorečen, nejasan i, dijelom, promašen. Pitanje partnerstva s Amerikom trebalo bi biti u fokusu svake europske globalne strateške ambicije. Amerika je, zasad, ključan i djelatan akter, o čemu svjedoče i najnovija zbivanja na vratima EU – u BiH, te osobito na Kosovu gdje bi dosad vrlo vjerojatno već izbio rat da nije Amerikanaca.
The geopolitical stance and role of the EU will crucially depend on reconciling its domestic and international agendas. To do so, European leaders must acknowledge that the EU‘s current socioeconomic, institutional, and, ultimately, political model is not sustainable in a post-pandemic world characterised by ‘hot‘ and ‘cold‘ wars.
From a socioeconomic standpoint, the dependence on external demand, the gradual drift away from the technological frontier, the risk of losing the leadership in the fight against climate change, a stagnant demography, and the progressive undermining of social cohesion are calling into question the main tenets of the European economic and social model.
Prethodni paragraf sadrži pet dijagnoza o tome zašto su temelji Europskog socijalnog i ekonomskog modela navodno ugroženi, i to redom:
Ovisnost o inozemnoj potražnji. Danas su svi u svijetu osim Sjeverne Koreje i još poneke zaboravljene točke na mapi ovisni o inozemnoj potražnji. Nije jasno ni što je u tome loše, ni zašto bi to ugrožavalo same temelje europskog modela. Na koncu, upravo taj model, s Njemačkom orijentiranom ka izvozu u njegovom gospodarskom središtu, izrastao je na principu gospodarske otvorenosti i težnje ka slobodi međunarodne razmjene. Moguće je da autori Manifesta računaju s povratkom Trumpa na izborima 2024. i, s njime, računaju i s povratkom američke izolacionističke politike, što može značiti povremene smetnje u odvijanju međunarodne razmjene. No takav scenarij nije neizbježan; na primjer, u Trumpovom mandatu svijet je bio mirnije mjesto nego za Obaminih i Bidenova mandata. A ako se novi vidovi eskalacije koji će ometati međunarodnu razmjenu i dogode, onda će se pronalaženje unutarnjih izvora rasta potražnje nametnuti (i biti prihvaćeno) kao nužnost u krizi i bez intelektualno-političkih manifesta. Temi europskih integracija koje su se češće širile kroz erupcije kriza nego kroz postupnu demokratsku evoluciju vraćat ćemo se stalno u ovom tekstu.
Tehnološko zaostajanje: U Europi su u ovom stoljeću propadale Nokie i Alcateli, a u Americi su rasli Microsoft, Facebook, Google (Alphabet), Apple, Nvidia… Zaostajanje u tehnološkoj utrci je očigledno. Hladne brojke to potvrđuju, no razlika u korist SAD-a ipak nije velika (oko 15%). Uz to, najveće zaostajanje produktivnosti EU u odnosu na SAD akumulirano je 1995.-2008. Nakon 2008. Amerika ostvaruje manju prednost u rastu produktivnosti. No, što je to što SAD ima, dok EU nema, a moglo bi objasniti različitu dinamiku produktivnosti? Efikasno tržište kapitala, niske troškove regulacije i fleksibilno tržište rada. Visoki troškovi regulacije, intervencije i rigidna tržišta rada, između ostaloga, doprinose puno većoj stopi zaposlenosti u EU spram SAD-a. Otud potječe i razlika u produktivnosti (rad se u SAD-u koristi maksimalno efikasno u proizvodnim procesima, a u EU ne). Hoće li zbog toga, ikada, ijedan europski političar s ozbiljnim izgledima da dođe na vlast poželjeti kopirati američki regulatorni model? Staviti liberalizaciju, deregulaciju i privatizaciju na svoju političku agendu? Neće. Kao što je rekao Zoran Milanović u slučajnom iskazu europskoga duha kada je prvi put postao premijer: "Mi moramo čuvati naš način života.". Ako ćutite ironiju u ovoj rečenici, dobro ju ćutite. Jer, budimo realni: teško je imati i ovce i novce. Prema tome, europski bi se političari i intelektualci prije svega trebali zapitati zašto EU nije poduzetničko područje poput SAD-a (iako u EU postoje zemlje poput Nizozemske koje su uzor poduzetništva na globalnoj ravni). To pitanje u Manifestu nije dotaknuto jer bi bavljenje njime dovelo do idejne i praktične introspekcije i suočavanja sa stvarnošću regulacije, politika, poreznih tereta i administrativnih prepreka, za što vodeći europski političari za sada još uvijek nisu spremni.
Rizik gubitka vodstva u borbi protiv klimatskih promjena: Ovaj rizik je minimalan. Nitko osim EU se ne gura na mjesto globalnog predvodnika u borbi protiv klimatskih promjena.
Stagnantna demografija: Točno, ali ništa posebno niti dramatično. Prvo, isto će se događati u Kini. Drugo, prema demografskim projekcijama Eurostata, čak i u varijanti bez značajne imigracije, broj stanovnika EU još nekoliko desetljeća neće padati. Drugim riječima, EU je nekoliko desetljeća iza najstarije zemlje na svijetu – Japana – kada je riječ o demografskim trendovima. A Japan još nije propao. Posve je nejasno zašto bi stagnantna demografija bila povezana s nužnošću rekonstrukcije/federalizacije EU.
Rastuće urušavanje društvene kohezije: Još jedna crna, zastrašujuća sintagma (kao i prethodna demografska), no nije jasno što su autori pod time mislili. A onda nije jasno ni zašto bi to nejasno trebalo voditi ka postupnoj i praktičnoj federalizaciji EU. Općenito, kada se uz pomoć eteričnih, fluidnih pojmova opisuju društvene pojave, iza takvih se riječi vjerojatno krije neka definicija koju autor iz nekog razloga ne želi izreći. Taj razlog može biti i nesigurnost. Na primjer, vjerojatno bi većina potpisnika Manifesta, kada bi ih se pitalo, među uvjerljive indikatore "rastućeg urušavanja društvene kohezije" uvrstila i jačanje krajnje desnice. Dok ovo pišem, čitam da je AfD na oko 16-18% na državnim izborima u Bavarskoj i Hessenu. Međutim, ako bi se to tako napisalo, onda bi trebalo povesti ozbiljnu raspravu o tome zašto jača krajnja desnica. A to, opet – kao i kod tehnologije i produktivnosti – može zahtijevati razinu introspekcije o porezima, regulaciji i birokraciji, za koju potpisnici u federalističko-aktivističkom raspoloženju još nisu spremni.
Institutionally, a decision-making process that only produces notable advances during major crises – and is subject to decision-reversal when the pressure abates – is inconsistent with the need to project a coherent stance domestically and globally.
Two persistent conflicts are stretching the political fabric of the EU to the limit: (1) the traditional ‘North-South‘ conflict of interest along the solidarity/responsibility dimension; and, compounding this, (2) an ‘East-West‘ conflict of values along the integration/national sovereignty dimension. Recent political changes in several member states increase the geographical complexity of these conflicts.
Nije jasno koji su to napretci koji su ostvareni u kriznim vremenima vraćeni unatrag u mirnijim vremenima. Uzmimo za primjer zadnji val centralizacije 2011.-2014. kada je nastala bankovna unija i niz zajedničkih instrumenata (npr. Europski stabilizacijski mehanizam). Ili lockdown-krizu 2020. kada je emitirana zajednička europska (Komisijina) obveznica i osmišljen Mehanizam za oporavak i otpornost. Niti je išta od toga vraćeno unazad, niti je išta u vezi tih zajedničkih mjera bitno umanjilo dojam odnosno "projekciju koherentnog (europskog, op. V.Š.) stava". Čini se kako je osjećaj eurofederalista da se napredak u krizama vraća unazad u mirnijim vremenima rezultat njihove dezorijentacije zbog latente razočaranosti nedovoljnim stupnjem centralizacije. A s obzirom na osobna politička iskustva nekih od potpisnika, moguće je da su se u susretu s kineskim i američkim dužnosnicima jednostavno osjećali inferiorno zbog sporijeg i težeg procesa donošenja odluka u EU, što je kod njih učvrstilo osjećaj da Europskoj uniji u smislu djelatne politike nedostaje važnosti i moći.
Nadalje, sukob interesa sjevera i juga oko "solidarnosti" (čitaj: preraspodjele) jest latentan, no imaju ga i mnoge razmjerno homogene države (npr. Italija). Stoga nije jasno paralizira li taj prirodni demokratski sukob oko raspodjele projekciju jače EU na globalnoj razini. Američka "projekcija" moći ne pati zbog unutarnjih raskola svih vrsta; oduvijek ih je bilo u Americi. Vidljivost unutarnjih sukoba imanentna je demokracijama, jer bez vidljivosti nema rješavanja sukoba. Ali, što se tiče sukoba istoka i zapada (EU) oko vrednota na vagi između integracije i nacionalnog suvereniteta, u tome ima nešto. No definicija u tekstu je opet površna, što ostavlja otvorenim prostor za različita tumačenja. U prijevodu, bojim se da pisci Manifesta na ovome mjestu ipak misle površno kada drastično suprotstavljaju integracije i nacionalni suverenitet. Nacionalni suverenitet je u temeljima EU i zbog toga se iz nje može izaći mirno kao što je pokazala Ujedinjena Kraljevina. I elementarna politička logika kazuje da je integracija tehnički moguća samo ako ju podržavaju glasači na nacionalnim izborima. Nad čime se tu ima za plakati? Koja je alternativa (nema je), osim uvjeriti građane jedne po jedne države da je neki aspekt integracije i u njihovom, i u zajedničkom interesu (jer je zajednički interes dobrim dijelom i njihov)? Nisu mi nimalo simpatične Orbanove autoritarne tendencije u Mađarskoj kada je riječ o (ne)ovisnosti pravosuđa, odnosu prema medijima, Ukrajini i oligarhijskom modelu društvene organizacije, no ne vidim kako bi federalizacija EU mogla spriječiti ili ublažiti takve tendencije ako se pojave na temelju lokalnog izbornog legitimiteta. Naprotiv, federalizacija bi mogla pojačati takve tendencije zbog lakše populističke mobilizacije otpora prema njoj. EU je zbog toga upućena tražiti kompromisne modele integracije poput ovih koje sada ima, bez narušavanja temeljnih demokratskih načela nacionalnog suvereniteta. Da, to znači da će se značajne promjene i dalje događati sporo, i uglavnom zbog kriza u kojima se jasnije filtrira racionalnost integracija u skladu s nacionalnim interesima kao što je bio slučaj 2011.-2014. i 2020. Većina glasača, tek kada se nađu pred ponorom krize, podržava novi integracijski krug. No, to nije europska specifičnost i ne znači da EU svejedno ne može jačati. Tako su evoluirale i federalne institucije u Americi – desetljećima, stoljećima, i dobrim dijelom kroz krize koje su tražile nova rješenja.
Economic and social weaknesses, institutional inconsistency, and political tensions are bound to increase and lead to paralysis of the EU as it faces the prospect of enlargement to 35+ members.
A new synthesis is needed leading to a new political contract.
Iznenadilo me otvoreno koketiranje s proširenjem (35+!). Vjerojatno ne misle na Tursku čiji su izgledi nikakvi, ali očito misle na preostale dijelove ex YU, Albaniju, Ukrajinu, možda još poneku zemlju u vrlo dugom roku. Geopolitička slika će u jednom trenutku vrlo vjerojatno nametnuti daljnje proširenje. I tu su autori Manifesta u pravu: daljnje proširenje će zahtijevati rekonstrukciju Europskog ugovora. Europa više brzina je neminovnost. Štoviše, ona već jest realnost. Zemlje demokratski, samostalno biraju u koji integracijski krug žele biti uključene, a u koji ne. Na primjer, neke zemlje imaju euro, a neke ne. Ove druge nitko ne može prisiliti da ga uvedu ako to ne žele iako su obvezu preuzele (ali ne i rok). I dobro je da je tako. Naravno, to dovodi do različitih glasačkih prava i različite neformalne moći pojedinih država u pojedinim stvarima od zajedničkog interesa. Tako je pravedno. Kada je riječ o Hrvatskoj u tom kontekstu, treba se pripremati na to da s eurom nije završena lista zajedničkih europskih tema o kojima će se lomiti koplja u pokušajima identifikacije našeg najboljeg kolektivnog (nacionalnog) interesa u budućnosti (priključiti se nekom zajedničkom mehanizmu, ili ne). Prije ili kasnije, na dnevni red će doći i pitanja obrane, sigurnosti, socijalne politike, infrastrukture (u mjeri u kojoj još eventualno nisu na dnevnom redu). O svakom od tih pitanja trebat će dobro, racionalno promisliti i odvagnuti bez apriorne želje ili odbojnosti spram daljnje integracije. I nadajmo se, bez ideološkog i propagandnog pritiska eurofederalista jer se to vraća kao bumerang kroz odgovor suverenista. To je kao klatno: cijela poanta je kako pronaći ravnotežu između krajnjih stavova federalista i suverenista. Ne zato što je liberalna sredina lijepa, nego zato što u sredini nastaju uravnotežene i održive zajedničke institucije.
A useful starting point is identifying the avenues not to be pursued. The denial of the climate challenge, the short-sightedness of a rear-guard mercantilism, the temptations of technological protectionism and withdrawal from international value chains, the sirens of demographic autarchy, and the outsourcing of defence and security would be tantamount to the demise of the EU and its irrelevance in global governance. These false solutions would not only hinder any positive evolution, but they would also weaken EU‘s strengths such as the working of the Single Market and the comparative advantages in terms of environmental standard, welfare state, and regulation.
Aktivistički ton i površnost Manifesta ilustriraju jednu od glavnih boljki eurofederalista; lako stvore odbojnost da netko tko nije s njima racionalno i pragmatično razmišlja o europskim integracijama. Već početno spominjanje "negiranja klimatskih promjena" među pojavama koje bi mogle dovesti do propasti EU emitira slutnju da bi svatko tko propituje svrhovitost europskih zelenih politika mogao biti proglašen ravnozemljašem i protivnikom Europske unije. Vidio sam dovoljno dokaza da se klimatske promjene uistinu događaju, ali nisam vidio dovoljno dokaza da većina europskih zelenih politika s globalnim klimatskim promjenama ima ozbiljne veze. I sam investiram u zelene tehnologije i nemam ništa protiv većine zelenih politika, ali ne zato što mislim da su jako dobre. Mogle bi biti puno bolje, puno više doprinijeti boljitku većine ljudi i, najvažnije, izazivati puno manje društvenih podjela kada ne bi ostavljale dojam da se njima subvencioniraju bogati (električni automobili), a troškove plaćaju ljudi srednjeg i nižeg dohotka koje pogađa nova regulativa koja ograničava pristup jefitnijim energentima. Resursi su ograničeni, pa zelotski pristup klimatskim pitanjima može uništiti društveno tkivo, jer svaki javni euro može biti uložen u ovo ili ono. Uvijek se bira: obrazovanje, socijalna politika, ili zelene subvencije, ili nešto četvrto? Ne ide sve odjednom. Niti jedan sektor ili pojedinac ne može postići maksimalistički cilj jer društva trebaju dinamičku ravnotežu u razvoju javnih dobara. Stoga klimatska pitanja treba, koliko je to moguće, deideologizirati, objektivizirati i uskladiti mjere sa socijalnom i ekonomskom uključenošću najširih skupina ljudi.
Što se tiče drugih dijelova teksta, ima tu tema koje bih i sam potpisao ali, opet, ima i teza i tema koje treba "rastaviti":
Kratkovidnost nazadnog merkantilizma, tehnološki protekcionizam i povlačenje iz međunarodnih lanaca nabave. Ovo bih i ja potpisao. Najgore što se u EU može dogoditi su javne investicije ili obilne subvencije na tragu "uvozne supstitucije" – koncepta ekonomske politike koji je upropastio mnoge socijalističke zemlje i zemlje Južne Amerike jer je u pravilu dovodio do lošijih i skupljih proizvoda i usluga od onih koje su proizvodili takmaci na otvorenom tržištu. Tko je čitao Koronaekonomiku sjetit će se moje kritike samodostatnosti – tog duha koji je 2020. pušten iz boce i, očekivano, ne želi se u nju vratiti. Mislim da autori i potpisnici Manifesta i dalje zazivaju otvorenu globalnu trgovinu, ali smatraju i da se svijet nepovratno promijenio, te da će, što zbog sve napetijih (geo)političkih odnosa, a što zbog povremenih ratova i sličnih "vanjskih šokova", međunarodna razmjena biti sve češće ugrožena. Uostalom, Trumpov izolacionizam zaustavio je projekt TTIP-a – pokušaj stvaranja jedinstvene transatlantske zone slobodne trgovine i ulaganja EU-SAD, tako da se može razumjeti europska frustracija i pokušaj traženja alternativnih izvora potražnje za europski izvoz. Slažem se: samo da to ne bude protekcionizam, jer njegovu cijenu na kraju plate potrošači. A politička cijena protekcionizma je nepredvidiva, ponekad i strašna: kidanje trgovačkih veza udaljuje ljude, divergira interese i podiže vjerojatnost sukoba.
Sirenski zov demografske autarkije. Ovo je još jedan od fluidnih poziva, prevest ću na običan jezik: autori Manifesta pod sirenskim zovom demografske autarkije misle na protu-migrantske politike. Eto nam novog problema, kao i s većim dijelom ovog teksta. Anti-migranske retorike i politike Orbana i Kaczynskog potpuni su promašaj, kao i retorike europskih desnih populista koji mobiliziraju glasove sijući strah od drugačijih. Međutim, pro-migrantske retorike i politike koje prikriveno zagovaraju ili makar toleriraju nekontrolirane migracije – nešto na tragu onoga što je napravila Angela Merkel 2015. – pothranjuju "sirenski zov demografske autarkije". Kada je na ljeto 2015. pokrenut val nekontroliranih migracija koji smo i mi osjetili, razmjerno neizvjesni poljski parlamentarni izbori unaprijed su odlučeni u korist PiS-a Jaroslawa Kaczynskog koji je od tada na vlasti u Poljskoj (i koji će vjerojatno izaći kao relativni pobjednik na izborima sljedeće nedjelje). Ne može se o tako složenom pitanju kao što su migracije progovarati pjesnički (kao ni o klimatskim promjenama), kao u Manifestu. Uspon krajnje desnice dobrim je dijelom rezultat eurofederalističkog (netko će reći "lijevog") pjesničkog i ideološkog pristupa ozbiljnom pitanju migracija (a isto se odnosi i na klimatska pitanja). CDU je prošlog vikenda uspio na izborima u Bavarskoj i Hessenu jer je zauzeo pragmatičan ali (vrlo) skeptičan stav prema migracijama i time blokirao još veći uzlet AfD-a. Održive migracije traže kontrolu, selektivnost i svrhovitost u smislu participacije na lokalnom tržištu rada kako bi se izbjegla getoizacija i društveni sukobi, te kako bi se imigranti na koncu uspješno uklapali u europska društva. To je i za njih bolje. A svaka anti-imigrantska retorika ne može se etiketirati kao nazadnost koja vodi u nestanak EU. Druga strana će reći da upravo izostanak takve retorike i politike vodi u nestanak EU (i za to dobiti velik broj glasova).
Outsourcing obrane i sigurnosti. Još malo ezoterije. Činjenica je da su države članice EU najvećim dijelom članice NATO-a u kojem je ključna država SAD, kao što je činjenica i da je partnerstvo EU-SAD bilo i dugo će ostati ključno za obranu i sigurnost u Europi. Kada se u kontekstu takve povijesti i aktualne, iznimno kompleksne sigurnosne situacije, napiše da je outsourcing obrane i sigurnosti isto što i nestanak EU ("…and the outsourcing of defence and security would be tantamount to the demise of the EU…"), onda se čitatelj mora zapitati što to zapravo znači. O obrani i sigurnosti u Europi treba razgovarati, što ne isključuje i razgovor o formiranju snažne profesionalne vojske Europske unije. No ovo nije dobar put u javni dijalog o tako osjetljivoj temi. Stoga, još jednom: i ovaj dio teksta tumačim kao posljedicu straha od povratka Trumpovog izolacionizma na izborima potkraj sljedeće godine. Pri čemu je "izolacionizam" blaga riječ u odnosu na scenarije koji su s Trumpom mogući (premda je teško reći koliko su vjerojatni), kao što je pokušaj direktnog dogovora s Putinom oko Ukrajine mimo EU, ili paraliza NATO saveza. No, Trump je inherentno nepredvidiv.
Manifest zaključuje ovaj dio rečenicom da neuspjeh u rješavanju tri spomenta pitanja umanjuje europske prednosti, a to su jedinstveno tržište, očuvan okoliš, država blagostanja i – regulacija. Uistinu, priroda u većem dijelu EU, kao i neki elementi države blagostanja (javno zdravstvo, mirovinski sustavi), mogu se smatrati njezinim prednostima, kao i jedinstveno tržište. Ali, regulacija? Zbog čega bismo europsku regulaciju trebali smatrati superiornom drugim zemljama, europskom prednošću? Nije li europska regulacija dijelom pretjerano razgranata, nejasna; ne guši li ona poduzetničku aktivnost; ne leži li možda i u njoj, barem jednim dijelom, problem zaostajanja u produktivnosti i tehnološkom razvoju za Amerikom? EU je s ovom generacijom političara i intelektualaca zaboravila na zasade individualnih i tržišnih sloboda i skeptičnog odnosa spram regulacije koju treba stalno propitivati i štucati onako kao što štucamo biljke u vrtu da se mogu razvijati. Stoga je stavljanje regulacije u isti rang prednosti EU s najboljim tradicijama javnog zdravstva i socijalne politike te s jedinstvenim tržištem najblaže rečeno promašeno.
Searching for a new path is key not so much for the superior wellbeing of ‘Europe‘, but for allowing its members to effectively pursue their long-term domestic and external goals. The time has come to acknowledge that nationalism is contrary to the national interest, that member states‘ national sovereignty is ineffective unless it is redefined in terms of European sovereignty, and that the supply of European public goods is crucial to satisfy national demands for economic, social, and political security.
Tu opet ima polupanih lončića, i to onih koji priječe razborit javni dijalog o europskim javnim dobrima, koja očito postoje. Napisati da je došlo vrijeme za shvaćanje da je nacionalizam suprotan nacionalnom interesu i da je nacionalni suverenitet neučinkovit ako nije redefiniran kroz europski suverenitet, potpuni je promašaj. Možda su pod pojmom nacionalizam mislili na šovinizam, netoleranciju, agresiju, ničim opravdano uzdizanje sebe i svog kolektiva spram drugih i drugačijih? Stekao sam dojam da autori (i potpisnici) Manifesta nisu mislili samo na to. Kada se povede rasprava o ovoj temi uvijek se sjetim zaključaka Hannah Arendt u njenom istraživanju korijena totalitarizma. Najgori totalitarizmi gnojili su se na nad-nacionalnim idejama (rase, diktature kolektiva kao što je proletarijat, vjerska superiornost, "ruski svet" …). Nacionalne države ukorijenjene u ideji pozitivnog nacionalizma na koncu su bile učinkovita brana totalitarizmima svih vrsta (i zato treba podržavati Ukrajinu). Konkretno, nacionalni suverenitet i dalje vrlo dobro služi za zaštitu većine kolektivnih interesa grupa ljudi. Jedan od razloga leži u tome što je distanca od središta vlasti u nacionalnoj državi relativno mala. Političke preferencije lakše dolaze do izražaja: lakše je razumjeti politiku i utjecati na nju (a onda i nadzirati vlast koja se inače može "otrgnuti" nadzoru i razmahati u autoritarnom piru). Točno je da u kopleksnom svijetu u kojem živimo, dio temeljnog nacionalnog suvereniteta ima smisla prenijeti na nad-nacionalnu razinu radi bolje zaštite interesa, ako se tako dogovorimo. Najbanalniji primjeri su NATO i obrana, Eurocontrol koji uređuje zračni promet, ili zaštita osobnih podataka na globalnim internetskim platformama. EU regulacija i tijela će puno učinkovitije analizirati i komunicirati odnose s Googleom nego neka hrvatska agencija. Na žalost, zbog promašaja u prve dvije teze teško je sada razgovarati o trećoj koja ima smisla: EU danas uistinu može bolje ponuditi neka javna dobra (npr. javnu uslugu valute) od domaćih vlasti. No o tome se može razgovarati tek nakon što autori Manifesta odustanu od prva dva načela. Prva dva načela najbolji su primjer kako aktivistički, ideološki nastrojeni eurofederalizam koji retorički preskače (nacionalne) temelje povijesnih i institucionalnih zasada EU ostavljajući ih po strani kao povijesni atavizam postaje najveći neprijatelj samome sebi i pretvara se u idejnu hranu protivnicima svih, pa i razumnih oblika integracija.
To address today‘s key challenges, an approach encompassing the European dimension is unavoidable. Reaching the technological frontier will require mobilising private and public resources that no member state can do alone. To effectively pursue the green, digital, and artificial intelligence transitions, we need to complete the Banking Union and to operationalise the Capital Markets Union to allocate public and private resources to projects that are ‘long in ideas and short in collaterals‘. Joining up forces and funds at the EU level will be needed to meet the immense task of reconstructing Ukraine. Ensuring Europe‘s safety in a world of increasing threats and isolationist temptations and moving towards strategic autonomy will require pooling sovereignty at EU level in defence and security.
To tackle effectively the challenge of immigration, a new relationship between the EU and Africa will have to be established. This will have to be based on cooperative agreements that cannot be reduced to limiting migrants‘ departures, and on a new model of inclusion created in EU member states specifically through education, skilling, and job opportunities.
In all these matters, member states will need to decide collectively whether they want to be joint leaders or isolated followers. If their choice is to lead, it will become necessary to empower the EU accordingly. This does not mean fast-forwarding to an unrealistic European federation. Instead, it calls for a new articulation between national policies (horizontal coordination) and between the national and the EU level (vertical coordination). We could label this evolution a ‘gradual and pragmatic federalism‘.
Otvoreno je pitanje jesu li autori u ovom dijelu teksta shvatili da su ranije pretjerali, ili koncept "postupnog i pragmatičnog fedralizma" bez "fast-forwarda" u neku nedorečenu federaciju služi samo tome da malo omekša i zamuti komunikaciju. Nova artikulacija horizontalne i vertikalne koordinacije nije anatema kao što anatema nije niti razgovor o mobilizaciji kapitala na europskoj razini kroz Uniju tržišta kapitala (dapače), niti razgovor o Europi više brzina. Novi odnos s Afrikom davno je trebalo početi graditi – i radi bolje kontrole migracija i radi razvoja same Afrike čiji će rast i razvoj u ovome stoljeću, naročito u njegovoj drugoj polovini, otvoriti neslućene prilike za europska ulaganja i izvoz. Europa kasni u Afriku, kao što sam pisao u nedavnom najavnom tekstu povodom jesenskog zasjedanja MMF-a i Svjetske banke u Marakešu.
During the last 15 years, the EU has been hit by a series of exogenous shocks, partly common to the other areas and partly idiosyncratic. The EU has learned the huge cost to be paid for wrong or untimely responses to these shocks. Reacting to the pandemic and to the fallout from the war and the energy crisis via procyclical fiscal policies and overburdened monetary policies, as in the period 2011–2019, would have been a dramatic mistake. Instead, the EU adopted a radically new policy mix and several institutional innovations. With the centralisation of the supply of vaccines, the setting up of the NextGenerationEU recovery plan, the coordination of national energy policies, the ‘Fit for 55‘ climate measures, and the joint programmes to support Ukraine, a new EU multilevel governance system has come to the fore.
What has emerged is a complex web of relationships between the member states and the Union. A strong and growing role has been attributed to the European Commission, based on Article 122 of the Treaty which empowers the EU to take exceptional measures under exceptional situations. This has created a bond that even the more Eurosceptic governments cannot disregard. Its positive aspect is the confirmation that the EU has the willingness and the resources (as well as a fresh ingenuity) to bounce back under extreme stress. The negative aspect is the fragility of an institutional construction that is squeezed between the lack of time, the transient nature of these tasks, and the related search for short-term compromises.
Slažem se s tezom da je EU pokazala sposobnost da se oporavi, da ustane s poda u krizama ("bounce back"). Međutim, pokazala je i nešto što autori Manifesta spominju među pozitivnim stranama, a kako ništa ne propituju (ok, propitivanje i nije karakteristika manifesta kao komunikacijske forme), onda nisu u stanju vidjeti i drugu, negativnu stranu. Evo primjera. Zajednički sustav nabave načelno je veliko postignuće. Osobito malim državama omogućuje pristup nekim dobrima pod uvjetima kakve te države same nikada ne bi mogle postići (u pogledu brzine nabave, te kvalitete i cijene dobara). Međutim, zajednička nabava cjepiva u pandemiji je pokazala da je sustav podložan sumnji u korupciju (von der Leyen – Pfizer) i neracionalnost (ogromne količine koje su višestruko premašile potrebe). Upravo deficit demokratske kontrole na središnjoj razini i udaljenost središnjih tijela oko kojih se pletu razni karijeristi, birokrati, tehnokrati i lobisti, od običnih ljudi, stvara nepovjerenje i osnažuje dojam da neki strani ljudi s nerazvidnim interesima odlučuju o našim svakodnevnim životima (i to nije samo dojam). Lockdown i nepromišljena kampanja cijepi s(v)e, neselektivno, multiplicirali su taj problem. Da stvari budu još gore, političke i druge elite u jeku pandemije pokušale su pregaziti prirodan osjećaj skepse i opreza brutalnom propagandom i verbalnim nasiljem koje je podsjetilo na željezna vremena. Time su društvu zabile cijelu seriju autogolova koji su trajno promijenili rezultat. A rezulat je eksplozija nagona za samoodržanjem i zaštitom od nepoznatog i dalekog, što populisti svih boja odmah nanjuše pa parazitiraju sa svojim političkim idejama i programima. Stoga je svaki projekt daljnje integracije koji neće ni spomenuti, a kamoli pokušati riješiti problem deficita demokratske kontrole u središtu kompleksnog političkog organizma kao što je Europska unija, osuđen na propast. Bez ključne demokratske komponente bit će nemoguće pokušati neki sljedeći krug tješnje integracije. Osim ako ne nastupi neka velika kriza. Stalno se dakle vraćamo na tu europsku dihotomiju: integracija kroz postupan, evolutivan proces koji uključuje javni dijalog i traženje javne demokratske potpore za zajedničke mehanizme, naspram integracije kroz krizu u kojoj odjednom svima postane jasno da je sljedeći krug integracije nužan. Kako stvari sada stoje, i uz ovakve eurofederaliste, sljedeći krug integracije čekat će na sljedeću veliku krizu jer eurofederalisti do daljnjega neće moći nikoga uvjeriti u nužnost daljnje integracije.
This negative aspect is made evident by the strengthening of uncertainty and instability due to reliance on one-off resources. A less evident but even more important problem is a systematic attempt to build ad hoc processes to replace the lack of legal and institutional competences.
To meet the current and future challenges, the EU will need to equip itself with a combination of a stable regulatory framework and adequate budgetary powers. Long- lasting open work streams such as Banking Union and Capital Markets Union should be brought to a positive conclusion, overcoming the sterile debate on risk sharing versus risk reduction. Over two decades after the launch of the euro, the goal of achieving Fiscal Union has to be put on the table. Short of that, the EU will not be successful in pursuing its green and digital agendas and will continue to be at the mercy of external events, thus remaining vulnerable domestically and on the global scene.
Za čime eurokratski – eurofederalistički um žudi: više pravnih i institucionalnih kompetencija (čitaj: nadležnosti), više stabilnog regulatornog okvira i više proračunskih sredstava. Ne spominju više demokracije, više boljeg demokratskog nadzora, razvidnosti i participacije građana, manje suvišnih propisa, lakše poslovanje, ulaganje i zapošljavanje, gospodarski rast. Utješno je to što su potpisnici Manifesta uglavnom generacija na zalasku. Iako gerijatrizacija globalne politike, koju personificiraju Putin, Xi, Trump i Biden, upućuje na to da bi neki od potpisnika mogli biti tek na početku novih karijera, valja gajiti nadu u to da će neki mlađi ljudi koji europske integracije doživljavaju pragmatično, a imaju i demokratski politički nerv, uspjeti pronaći formulu kojom će kroz političke inovacije zakrpati demokratski deficit, pa da građani država članica povjeruju u smislenost sljedećega kruga integracije bez prisile neke nove krize. Tek u takvom kontekstu moći će se razgovarati o sedam novih elemenata integracije koji su pobrojani na kraju Manifesta.
A gradual and pragmatic federalism should include the following seven elements:
A fundamental reform of the EU budget built on a permanent or, at least, recurrent central fiscal capacity to supply European public goods in the triple green, digital, and social transition, backed by credible own resources. Adequate and stable funds will have to be allocated to the reconstruction of Ukraine.
New fiscal rules to pursue economic and social convergence within the EU and meet the necessary conditions for long-term economic growth and sustainable public finances.
A decisive move towards the construction of integrated and deep European financial markets based on the issuance of a European safe asset and the definition of a fully-fledged crisis management system.
An industrial policy fostering the shift to a new EU ‘business model‘ that combines innovative productions, effective services, high-quality education systems and well-trained workers, building on the successes of the SURE programme launched during the pandemic.
A revamped state aid policy aimed at strengthening – and not undermining – the Single Market and new European tools to safeguard the EU‘s role in international value chains. In short, the goal should not be "made in Europe", but "made withEurope".
A common education and training strategy as well as concrete programmes for including migrants in EU labour markets, as a fundamental stepping-stone of an EU immigration policy.
An EU security and defence policy within NATO, but having sufficient autonomy and visibility, thereby robust to possible renewed isolationist tendencies in the US after the November 2024 elections.
Pursuing this ambitious agenda will require rebuilding trust between EU member states; between national governments, the European Commission, and the European Parliament; and, ultimately, between European institutions and European citizens. In this endeavour, a key role should be played by the ‘Erasmus Generation‘, who are Europe‘s most effective ambassadors.
Rebuilding trust in the EU would entail the recognition that the winners of yesterday are not the winners of today or tomorrow. In a world of endemic uncertainty and repeated shocks, to avoid zero-sum games, an insurance-based solidarity is needed where support will depend on who suffers more from the shocks.
Mutual trust, two-way solidarity, a permanent central fiscal capacity supplying economic and non-economic European public goods, a new industrial policy buttressing EU strategic autonomy, and the social inclusion of the weaker components of society are the ingredients to gradually build a pragmatic federalism. The latter cannot be put in place via one-off agreements based on purely intergovernmental arrangements triggered only under extreme circumstances. New and stable EU competences, backed by appropriate resources in the areas mentioned above, are required.
U zaključnom dijelu osvrta komentirat ću: (1) prijedlog fiskalne unije u dijelu financiranja zelene i digitalne tranzicije (i socijalne politike) i (2) iskazanu svijest autora i potpisnika Manifesta o tome da se promjene neće dogoditi bez povjerenja i potpore građana.
Kao što sam već naglasio, EU ima brojne elemente fiskalne unije (okviri porezne politike, europski proračun (višegodišnji financijski okvir), Pakt o stabilnosti i rastu (fiskalna pravila koja su još uvijek u fazi revizije), Mehanizam oporavka i otpornosti, Komisijina obveznica, zajedničke razvojne financijske institucije (EIB/EIF), ESM…), tako da pitanje nije imati ili nemati zajedničke fiskalne instrumente, nego koliko ih je i kako funkcioniraju. Proširenje zajedničkih fiskalnih funkcija nije anatema. To osobito ne bi trebala biti anatema za nas koji smo od tih funkcija imali i imamo goleme koristi. Međutim, gledano usko ekonomski, u nekom razumnom roku od nekoliko godina, bez duboke krize, ne mogu zamisliti proširenje fiskalne unije koje bi bilo toliko snažno da proizvede značajan makroekonomski učinak na razini cijele EU. Snagu za tako nešto ima jedino Njemačka. A ona ne samo da nije spremna za europsku fiskalnu uniju, već ni sama nije riješila pitanje kakva joj nacionalna fiskalna politika odgovara u ovom povijesnom trenutku. Stoga je iluzorno govoriti o europskoj fiskalnoj federalizaciji dok je unutarnje njemačko fiskalno pitanje i dalje otvoreno. Neki dan sam pisao o tome: "Osim toga, njemački javni sektor je veoma nisko zadužen s obzirom na veličinu i snagu gospodarstva što Nijemcima ostavlja širok prostor za manevriranje s državnim proračunom koje ekonomisti nazivaju protu-ciklička makroekonomska politika. Premda, treba reći da se Nijemci histerično boje fiskalnih deficita, pa je mala vjerojatnost da sada pokrenu neki veliki program proračunske ekspanzije. No u narednoj predizbornoj godini tako nešto bi ipak moglo doći na dnevni red ako se do tada pokaže da je recesija dublja i trajnija od onoga što se sada očekuje." Drugim riječima, niti jedan europski strateški dokument ne može zaobići njemačko gospodarsko pitanje iz kojeg se izvodi većina ostalih europskih pitanja. Njemački potrošači su umorni od četverogodišnje stagnacije životnog standarda. Iz te činjenice izvode se i glavne dileme o tome tko i kako plaća troškove energetske i klimatske tranzicije i kakav je najbolji odnos spram migracija. Ta pitanja se prelamaju i premalat će se u Njemačkoj, a ishodi će imati reperkusije za cijelu EU.
Iz prethodnih paragrafa također se može zaključiti da eurofederalisti razumiju da je povjerenje građana neophodno da bi njihov naum bio provediv. No, Manifest ne sadrži niti jednu riječ o tome kako bi se to povjerenje moglo zaslužiti kroz demokratski proces (osim prijedloga da Manifest posluži kao podloga za neke izborne programe na sljedećim europskim izborima), a kamoli da bi sadržavao prijedlog za kakvu demokratsku političku inovaciju. Manifest počiva na apstraktnoj vjeri u novu "Erasmus generaciju" (još jedan elitistički koncept) i europsku preraspodjelu. Takav stav pokazuje dubok jaz između eurofederalista i "običnih građana" do kojih eurofederalističke ideje ne dopiru. Eurofederalisti nemaju novih ideja o tome kako bi se prodor do srca građana mogao dogoditi. Zbog toga će do građana prije doprijeti njihove ideološke lamentacije o kraju i potpunoj jalovosti nacionalnih suvereniteta, opasnosti nacionalizma i negiranja klimatskih promjena, što će, u to ne treba sumnjati, jačati ekstremizme. I to će se vidjeti i na rezultatima predstojećih europskih izbora, kao što se vidjelo na rezultatima izbora u dvjema razvijenim njemačkim državama prošloga vikenda. Možda će rezultati sljedećih europskih izbora biti prijelomna točka u kojoj će se eurofederalisti zapitati pitanje koje je (i) u ovom Manifestu izostalo: "Gdje griješimo?"
A key tenet of a gradual and pragmatic federalism will be the rethinking of the voting system in the EU Council: to avoid paralysis in the decision-making process, voting needs to be reformed in advance of future EU enlargements. Let us be aware that there are flexible ways to allow isolated dissent not to become a veto, whilst at the same time protecting the dissenting member from the effects of the decision. Institutional reform should also include the possibility, in well-identified areas where there is a need but not yet the agreement to push forward the integration frontier, to proceed with variable geometry and member states‘ ‘clubs‘.
This Manifesto argues that moving towards a gradual and pragmatic federalism is key for the EU‘s future at home and abroad. This cannot be done by stealth via a sort of ‘permanent article 122‘ regime. The full implementation of the agenda will require changes in the Treaty, but important steps can also be taken before such a reform. It cannot be done at once. When clarity on the policy, institutional, and political agenda is reached, national and EU leaders should explain to European citizens why setting up more effective and efficient EU institutions is not an obscure ‘Brussels‘ prerogative, but a decisive development to safeguard the future of our communities, and most notably that of young generations.
The campaign for the forthcoming European Parliament provides this opportunity. It should not be wasted.